构建黄河流域生态环境司法治理新格局

黄河流域生态保护与高质量发展对于促进沿黄地区经济社会发展和生态安全具有重大现实意义和深远历史影响。生态环境司法是贯彻“生态法治观”、实现黄河流域生态保护和高质量发展的重要方面。2020年6月5日，最高人民法院发布《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》，提出要不断提升黄河流域生态保护和高质量发展的司法服务与保障水平。加强黄河流域生态环境保护的司法力量，对构建黄河流域生态环境司法治理新格局具有重要意义。

形成生态环境司法保护强大合力

2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》，要求自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。2019年6月5日最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），初步构架了我国由生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼、普通环境侵权责任诉讼共同组成的生态环境保护民事司法体系。《民法典》第七编第七章专门规定了“环境污染和生态破坏责任”，吸收、整合了《若干规定》与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定。生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的新的诉讼类型，其对环境修复责任的规定与环境民事公益诉讼贯彻的修复补偿理念相契合，二者并行不悖，生态环境损害赔偿诉讼具有程序优先性，环境民事公益诉讼作为后续和补充，对同一损害生态环境行为原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。虽然《若干规定》从案件受理、审理、裁判执行等方面对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接协调作出了原则规定，但是，二者在受案范围、原告主体资格、启动程序、司法专门化程度、赔偿责任确定中的公益生态价值考量等方面尚存在分离之处，需要进一步衔接协调。

检察机关的生态环境公益诉讼具有裁判评价和指引功能。在诉讼主体方面，《若干规定》规定的原告主体范围缺乏与环境民事公益诉讼程序相关规定的紧密衔接，对于生态环境损害赔偿诉讼主体未提起诉求或权利主张不充分的情形，《若干规定》并未明确有权提起诉讼的主体，《民事诉讼法》第五十五条对环境民事公益诉讼作出的规定能否适用于生态环境损害赔偿诉讼的补充程序也不够明确。此外，坚持最严法治观，发挥刑罚的震慑与教育功能。形成生态环境保护的强大司法合力，生态环境刑事审判不能缺位。要依法惩处污染环境、非法采矿及破坏性开采、盗伐滥伐林木、非法捕捞水产品、非法猎捕杀害珍贵濒危野生动物、环境监管失职等犯罪活动。形成刑事制裁、民事赔偿与生态补偿有机衔接的环境修复责任体系，完善黄河流域生态保护行政执法与刑事司法的衔接，坚守损害担责、全面赔偿原则，筑牢黄河流域生态保护的司法屏障。

完善生态环境司法审判程序与规则

第一，对生态环境赔偿磋商协议进行必要的司法规制。根据我国民事纠纷解决制度，对民事主体自主协商达成的赔偿协议，经过人民法院对其合法性、自愿性的司法审查和确认后具有法律效力和强制执行力。《若干规定》将磋商确定为提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼，旨在充分发挥磋商在生态环境损害索赔中的积极作用。但是，不能完全排除赔偿权利人与赔偿义务人在磋商中恶意串通损害生态环境公益，并以达成生态环境损害赔偿协议规避民事诉讼。对此，应当赋予检察机关或者有权提起环境民事公益诉讼的社会组织向人民法院提起申请撤销赔偿协议的诉讼权利，以此规制磋商协议，维护生态环境公益。第二，建构生态环境损害赔偿中消极诉讼的法律追责程序。对于应当提起生态环境损害赔偿诉讼而不提起，或者在诉讼中故意降低诉请和消极应付的损害生态环境公益的赔偿权利人，赋予检察机关提起公益诉讼的权利，敦促相关政府部门依法履职，及时行使诉讼权利，也可探索行政机关与检察机关联合诉讼的可行性。第三，规范生态环境损害赔偿诉讼的举证责任。举证责任与责任归属、法律裁判结果直接关联，举证责任所在，即败诉所在。《若干规定》依据原《侵权责任法》和相关司法解释，结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法的证据、举证能力较强的特点，明确原告的举证责任包括对被告实施了污染环境、破坏生态行为或者具有其他应当依法承担责任的情形，生态环境受到损害以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额，以及被告污染环境、破坏生态行为与生态环境损害之间具有关联性；而《民法典》则规定环境污染、生态破坏纠纷的行为人即被告应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，即实行举证责任倒置规则，《民法典》的这一规定有利于实现生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的赔偿诉求，立法的这一重大变动值得重视。同时，举证责任分配规则方面应进一步对生态环境损害的举证责任的减轻或举证责任的适度转换做出类型化安排。

加强生态环境司法审判专业化建设

第一，环境资源案件的审理具有专业性、复合性、公益性、恢复性等特点，要按照生态保护和高质量发展的整体布局和战略要求，推进黄河流域生态环境司法审判专业化架构。实行环境资源民事、行政、刑事案件“三合一”集中审理模式，以保证案件审理的规范化、专业化，解决案件审理分散和裁判尺度不一的问题。第二，加强环境资源审判机构自身的专业化建设。探索建立环境资源专门审判庭，打造职业化、专业化、相对稳定的环境资源专业化审判团队；通过邀请环境资源审判理论与实务方面的专家学者对审判人员开展专业培训，引入环境治理方面的专家担任陪审员参与审判，提升其对生态环境案件审判的司法能力；组建专家咨询委员会与专家库，发挥专家辅助人、技术调查官的辅助作用。第三，完善与审判相配套的生态环境损害评估鉴定等技术支持机制。在生态环境案件的审判中，鉴定评估在证据采信、事实认定、受损环境的生态价值、生态环境修复方案的制定、修复费用计算等方面起着不可或缺的作用，是公正审判的基本技术支撑。要鼓励优质的科研机构加入鉴定评估队伍，增加鉴定评估机构数量，规范评估鉴定程序，确保鉴定评估的科学性客观性，提升审判效率，降低司法成本。

（本文系半岛官网入口网页版登录2021年度创新工程重点项目“黄河流域生态保护与高质量发展执法问题研究”（21A18）阶段性成果）

（作者单位：半岛官网入口网页版登录法学研究所）

来源：《中国社会科学报》（2021年08月25日 A11版）

责任编辑：璇子