完善“三治结合” 构建治理新格局
“治理有效”是党的十九大报告对乡村振兴的总要求之一，是整个乡村振兴战略的重要目标与基本保障。为达到这一目标，党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治结合”的乡村治理体系是对传统“乡政村治”治理模式的提升，在构建当代中国乡村治理体系的新时代，自治、法治、德治三种治理方式相辅相成，缺一不可。聚合自治、法治、德治三者动能，形成共建、共治、共享的治理格局，是乡村治理现代化的发展方向。但我们也要认识到，当前我国城乡之间、乡村之间发展不平衡不充分的问题日益凸显，乡村多方面需求难以满足，乡村治理面临着种种问题与困境，建立健全“三治结合”乡村治理新体系的实践面临巨大的现实挑战。这极大制约了乡村振兴战略的实施，亟待深入研究和分析。
自治主体缺位，基础还需筑牢。自治是“三治结合”乡村治理体系的基础，当前一些地区由于自治主体缺位，相关制度不完善导致基层村民自治多停留在表层，难以真正落到实处。一是自治主体缺位。大量农村人口外出务工，向城市和非农产业转移，大规模的人口流出导致了乡村空心化的出现，让农村丧失了可持续发展的后劲和支撑。乡村空心化趋势给乡村自治带来了巨大冲击。一方面表现为作为自治主体的村民的缺位。大量村民外出务工，长年不在村里，也就没有了对村庄日常公共服务的需求，参与乡村自治的动力自然不足，时常表现为有心无力、被动参与。另一方面表现为村级管理主体的空心化。“不在村干部”大量涌现，很多村一级的自治机构名存实亡，运转困难。二是自治管理制度缺失。村级机构的运行需要经费支撑，可是许多行政村本身缺乏资源和收入来源，很大程度上需要靠上级的转移支付。这使得村级自治机构对上级财政的依赖愈来愈强，自上而下的管理模式逐步固化。行政村一级的自治程度不断削弱，村级治理行政化现象凸显。三是自治监督体系虚化。村级治理行政化的趋势使得监督体系失去了自治体系下权力分立制衡和有效的社会监督，对村级组织的监管实际上被虚化，村组织的权力难以受到有效制约。而随着国家乡村振兴战略的实施，扶贫、惠农政策不断增多，土地快速增值，村干部手中掌握支配的资源却更多。这就引发了很多基层腐败行为的频频发生，缺乏有效制约的权力大大增加了贪腐和失序的风险。
法治意识淡薄，制度尚需完善。当前，乡村法治化的元素逐渐增多，但由于广大农村地区“官本位”“特权思想”仍然根深蒂固，加之村级治理行政化的普遍存在，依法办事的习惯在乡村尚未形成。一是法治意识较为淡薄。在社会层面，乡村是由血缘关系和邻里关系筑成的网络，人情是维系村民关系及乡村稳定的重要因素，法律的作用难以发挥。在村民层面，农民学习法律主动性和知识接受度较低，这无形中造成了学法、懂法、用法的障碍。在乡村干部层面，部分乡村干部的法律意识淡薄，法律信仰缺失，崇尚权力至上，以令代法。二是法治精神仍然缺失。找关系强于走程序、办事情要靠人情，宁愿信访不愿信法的思维方式和行为模式在乡村地区较为普遍。这种现象反映出乡村普遍的法治精神缺失问题，也成为乡村治理中最大的风险隐患。三是法制制度尚不健全。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》在1998年11月颁布实施，后来中央也陆续发布了关于乡村治理的诸多文件和规定，但总的来说，相关法律法规还是涉及面不广、范围较为狭窄，相关规定条文不够具体，特别是对近年来乡村治理中逐渐凸显的涉及农民利益的土地流转、征地拆迁、财产性收益、宅基地等问题，目前尚缺乏明确完善的法律条文和制度规定。
德治约束衰弱，文化亟待重建。道德规范作为启蒙、教化、约束村民的重要工具，是实施乡村治理、维护乡村稳定和发展的重要力量。随着城镇化的快速推进，大量农村居民流向城市打工，乡村社会也日益开放，乡村居民的行为方式和思想活动更具多样性。乡村社会变得更加松散和不稳定，传统乡村文化备受冲击，道德规范的约束力也在不断减弱。一是现代化进程中传统乡村文化受到巨大冲击。乡村社会共同体不断解体和原子化，造成乡村在地理空间上的“空壳化”，在居住人口上的“空心化”，在社会秩序上的“灰色化”。由于人口和信息流动的程度加深，村民的价值取向呈现多元化特征。过去乡村社会中以血缘、地缘、宗族等为基础构建的传统文化体系逐渐消融，乡村传统文化的凝聚力和感召力日显式微，亟待重建。二是道德滑坡现象不容忽视。当下乡村中，受个人主义等不良思潮影响，一些村民的价值取向和行为方式发生改变，金钱利益成为村民邻里间互帮互助的重要考量因素，因钱财利益而引发的兄弟反目、不赡养老人等现象屡见不鲜。随着村民经济收入和生活水平的提高，攀比炫耀及盲目跟风等心态滋生，大操大办红白喜事等不良风气较难收敛，赌博偷盗等不良行为时有发生。三是乡村精英流失导致乡贤文化影响力式微。乡贤以及乡贤文化在乡村治理中具有凝聚人心、促进和谐、重构乡村文化的作用。当前城镇化的快速发展，客观上吸引了大量乡村精英的回流，使得乡贤文化的影响力逐步增强，乡村德治的共商共治作用有待进一步挖掘。
（作者单位：半岛官网入口网页版登录社会发展研究所）
来源：《中国社会科学报》（2020年10月14日 10版）
责任编辑：晓晓
