河南县域城镇化发展的着力点及应注意的问题
2008-11-18
来源：《中州学刊》2008年第六期
作者：王建国
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一、县域城镇化及其对县域经济社会发展的影响
城镇化作为一种经济社会现象，是经济发展和社会进步共同作用的结果。它直接表现为一个国家或地区城镇经济社会发展的过程，换句话说，城镇化水平的不断提高，集中反映了一个国家或地区城镇经济社会的不断发展和进步。城镇是城镇化推进的基础，城镇化是城镇发展和进步的体现，是城镇走向现代化的标志。城镇化不仅是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。
城镇化是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程。它表现为一个国家或地区内的人口由农村向城市转移、农业人口转化为非农业人口；农村地区逐步演化为城市地域；城镇数目不断增加；城市人口不断膨胀、用地规模不断扩大；城市基础设施和公共服务设施水平不断提高；城市居民的生活水平和居住水平发生由量变到质变的改善；城市文化和价值观念成为社会文化的主体，并在农村地区不断扩散和推广。
由此不难看出，城镇化是城镇的发展和壮大，但它始终和广大乡村紧密相连。如果说城市是城镇化的前沿阵地，那么广大的农村腹地就是城镇化的大后方，如果说大中城市是城镇化的先发地区，那么广大的县域小城镇就是城镇化的后发地区。
从空间上看，城镇化可以分为两类地区：其一是城市区域。由于城市尤其是大城市区位交通优势明显，二三产业发达，基础社会完善，社会环境良好，就业空间大，人口承载力强，具有强带的集聚功能和辐射效应，因而是吸纳农村劳动力和人口推进城镇化的主要载体和平台，也是城镇化的主战场和先发地区。其二是县域。由于县域实际上是我国的广大农村地区，它既是城镇化过程中农村人口的转出地区，也是农村人口的转移地区。一方面，它为中国城市输出大批劳动力和人口，促进城市化的发展，引发城乡结构的深刻变化；另一方面，它把从事农业的农村人口转向本县域的小城镇，推进县域内城镇化发展，在促进人口域外转移改变整个城乡结构的基础上，进一步缩小农村人口的比重，扩张县域内的城镇发展，从而促进县域经济社会快速发展。
从时间上看，城镇化的发展是呈阶段性的，刚开始由于科学技术还不发达，城市的数量较少，城镇化集中表现为城市产业的集聚对工人的需求，促使人口向城市集聚，呈现为集中型，发展速度也相对较慢。随着科技的进步和城市数量的增加及扩大，一方面，城市规模不断壮大，其辐射和带动效应逐步显现出来，并成为带动区域经济社会发展的强大动力；另一方面，农村劳动生产力大大提高，农村经济发展迅速，释放出大量的农村剩余劳动力，城镇化自下而上的推力也开始形成，城镇化开始由城市地区向广大农村地区蔓延，城镇化速度大大加快，县域小城镇成为城镇化的一个新的战场。
县域城镇化属于农村地区的城镇化，它是伴随着县域工业化和第三产业发展而发生的社会、经济结构的转换，这一转换主要表现为人口、非农产业、资本等要素由分散的农村向县域内城镇集中的过程。在这一过程中，城镇接受大中城市文明的辐射；同时，城镇物质文明和精神文明不断向周围农村地区扩散。县域城镇化包括人口、经济、技术、社会、生态等多方面的变化，其中，乡村人口就业转换、非农产业聚集以及人口的地域空间转换是县域城镇化的主要特征。县域城镇化使得县域内的经济活动由单一的农业向三次产业综合发展的方向转化，乡村人口逐步由经营农业转变为经营非农产业，非农产业逐渐向县域内的城镇聚集，乡村人口则伴随着城镇化由乡村迁移到城镇。
县域城镇化的基本载体和平台是小城镇，小城镇在县域城镇化中扮演着重要角色，是县域城镇化的主体，县域城镇化的推进和实现要通过小城镇的建设和发展来完成，因此，小城镇不仅在县域城镇化进程中发挥重要作用，也将对整个县域经济社会发展产生深远影响。其一，城镇是农村市场形成和发展的基础，是农村商品交易的场所，是人流、物流、信息流的主要集散地。由于市场的存在,产生供求和产品信息，为市场主体传递信号，优化资源配置、促进产业分化、创造就业机会，促进经济发展。其二，城镇在农村富余劳动力转移中发挥重要作用。它不仅吸收农村剩余劳动力并使之成为其居民，是农民就地转移的重要基地，也是农民最终实现身份转换的理想地；而且作为劳动力异地转移的集散地和中继站，是沿海企业招募劳动力的重点协作点，为农村富裕劳动力向大中城市第二次转移提供帮助。其三，城镇具有接受城市经济辐射的地缘优势。而城镇在接受大中城市辐射后,又向农村接应和延伸,促进城市和乡村的对接，在城乡一体化发展中扮演重要角色。其四，小城镇在实现农村奔小康活动中起着重要的带动与示范作用，一方面，它直接把一部分农村人口吸引到城镇,直接享受城镇化的福利,由此带动基础设施建设。另一方面，为农民间接提供增收引导示范,引导农民树立新观念，形成文明健康的生活习惯和方式。其五，城镇是我国目前城市系统的基础层次,更是以农村经济为主的县域经济的主体部分，它是县域经济的重要支撑，繁荣了城乡市场,推动了县域经济发展。
二、河南推进县域城镇化的着力点
随着行政体制改革的全面展开和不断深化，以及大中城市辐射带动作用的逐步显现并持续强化，县域经济作为整个国家经济的基础单元，将在逐步实现扩大县域管理权限的基础上，将步入快速发展的轨道。与之相应，县域城镇化也将迎来迅猛发展的时期，它将和经济社会的快速发展形成相互促进的良性格局，并为加快全省的城镇化进城做出贡献。那么，县域推进城镇化的着力点在哪里呢？
1.大力发展县域经济，为城镇化提供产业支撑
城镇化始终和工业化相伴随，城镇化的发展也以经济的发展为支撑，缺乏经济之称的城镇化是不可想象的。由于河南是传统的农业大省，多数县域经济发展的相对滞后，因此，实现县域经济的又好又快发展也自然成为推进县域城镇化的根本基础。只有农业经济发展好了，才可以释放出更多的富余劳动力可以进城；只有工业发展了，服务业发达了，才能为进城的农村居民提供就业岗位，并使之定居下来。
实现县域经济的又好又快发展，关键在于依照县情制定并实施科学的县域经济发展战略。而县域经济到底选择什么样的发展战略，是全省上下正在思考的难题。由于河南县域在自然资源、产业基础、地理条件、管理机制、政策环境等方面千差万别，因此，县域经济发展也将根据自身的实际和特点采取适宜的发展战略。其一，比较优势战略。即根据自身的资源、区位、人才等优势，走差异化发展道路，形成自身特色的主导产业，如栾川确定钼矿开采、旅游为支柱产业，叶县确定盐化工为主导产业等等。其二，集群发展战略。即首先从空间上集中布局产业发展，形成产业集群；再依托现有产业优势和产业特色，生成和分离出新的产业，延伸和拉长产业链条，推进产业集群升级，形成放大效应。如长垣县形成了起重机械产业集群、卫生材料产业集群；许昌形成了发制品产业集群等等。其三，“承接式”发展策略。即根据自身实际情况，创造环境条件，把握产业结构调整和转移的规律，积极主动有选择地承接发达地区的产业转移，使之形成自己的主导产业。其四是“一体化”发展策略，即不断加强与区域经济中心内在的经济联系，与发达地区形成产业配套，大幅提高产业关联度，从而有机融入区域经济体系之中，与发达城市实现一体化发展。
2.科学规划，合理布局，为城镇化健康发展奠定基础
由于河南县域单位较多，推进县域城镇化必须按照科学发展观的要求，以科学规划为前提。这里的规划至少包括三个层次，一是全省层面，要根据全省不同区域的具体情况进行分类，依据不同类别进行规划定位，从宏观上确定不同区域县域城镇化的发展方向和基调。二是以全省划定的区片和定位方向为指导，打破行政区划，按照经济社会发展的要求，从中观层面确定本区域县域城镇化的发展定位和方向。三是各县要立足本县实际，胸怀全省大局，从微观层面制定本县域具有特色城镇化发展规划。通过科学规划，做到合理布局；通过科学规划，为城镇化科学发展建章立制；通过规划，为城镇化的健康可持续发展提供坚强保障。
为此，一要强化规划意识，保障规划的严肃性，避免走城镇建设摊大饼的老路。二要树立百年意识，坚持城镇化建设的超前性，避免扒扒挖挖等不良现象发生，同时为远期发展留有充分的余地。三要实事求是，因地制宜，多方论证，不乱搞“首长工程”，不能凭“拍脑袋”办事。四要要保证规划的落实，可以修改完善，但要不折不扣的执行规划，换领导不能换规划。
3.以县城为中心，加强基础设施建设，为城镇化发展打造平台
县城一般来说是县域地区的中心城镇，也是县域的政治经济文化和交通中心，是县域转移农村人口的首要载体，因而是推进县域城镇化的最为重要的平台。由于河南多数县域经济实力较弱，财力有限，所以长期以来，城镇建设投入严重不足，基础设施和公用服务设施建设滞后，公共产品供给不足，质量低下，承载力极其低下。产业发展落后，结构层次较低，就业空间极其有限。为此，第一，以县城为中心，加快县域重点城镇的基础设施和公用服务设施建设，提高城镇对生产要素的吸纳和聚集能力，进一步拓展县城和中心镇的发展空间。第二，县域城镇建设要以提高城镇经济质量为重点，以提高城镇居民的生活质量为核心，努力实现产业发展、城市繁荣、实力增强、居民富裕、生态优良的目标。第三，县域城镇建设要突出重点，从人民群众最关心的问题、最盼望的事情、最受益的事情抓起，逐步破解建设过程中的难题。第四，县域城镇建设要在建设和管理并重上下工夫，坚决维护城市规划的严肃性，依法管理城市建设，依法管理城市环境，为加快经济社会发展和人民安居乐业营造一个良好的环境。
4.进一步创新体制机制，改革完善制度，为城镇化提供制度和政策保证
农民进城成为城镇居民是城镇化的根本问题，在推进县域城镇化的关键则是解决好“有人愿意进城，城镇也能留人”的问题。这不仅要求有良好的生活环境和就业环境，还需要有优越的体制机制和制度保障。为此，一要实施有利于促进人口向城镇集中的户籍制度，从根本上讲就是尽快实行城乡统一的户籍制度。二要实施有利于农民向城镇转移的优惠的土地政策。加快农村土地流转制度改革，废除或终止那些不利于农民进城的制度规定，允许进镇的农民留其农村承包地的使用权或将其使用权有偿转让；允许农村集体土地作股参与城镇开发。三是实施有利于农民进城创业的优惠政策，为农民进城创业提供优惠政策和全方位服务，比如在城镇规划区内划出部分土地由农民进行房地产开发。四是实行有利于农民进城在城镇就业、就学、就医的政策，主要是在就业、就学、就医方面，严格实行与城镇居民一样的政策。五是积极探索适合城镇化建设特点的社会保障制度，将现有城市居民社会保障制度延伸到城镇，涵盖到城镇的居民，逐步建立有利于农民的社会保障制度。
三、河南推进县域城镇化应注意的几个问题
河南有100多个县域单元，各个地区的经济社会基础差异较大，东西南北环境条件也不尽相同，不同的县域具有自己的实际情况，因此，在推进县域城镇化的进程中是不可能整齐划一的，但以下共性问题是值得引起注意的。
1.推进县域城镇化要与解决“三农”问题结合起来。农民是城镇化的主体，推进城镇化不能忽视农业经济发展，一方面，农业发展了，农民收入多了，才可以有进程的资本，另一方面，城镇化提高了，更不能忽视农业经济发展。农村区域和城镇区域在城镇化的过程一直处于转换的状态，随着城镇的发展，新农村建设也必须协调推进，城镇不可能成为孤岛，城乡也必须协调。
2.县域城镇规划要与整个县域规划体系相衔接，与经济社会发展相结合。县域城镇化规划不是孤立的，也不是高高在上的，他除了接受省市更高层次相应规划约束，与本县的整个规划体系相衔接外，还要实现“五个结合”，即与培育主导产业相结合；与农村经济结构调整相结合；与培育农村市场相结合；与农村社会文化发展相结合；与环境保护相结合。
3.处理好县域城镇化发展与“两型社会”建设之间的关系。既要坚持通过城镇化加快县域经济发展,又要坚持走资源节约、环境友好的发展道路。妥善处理县域城镇化发展与“两型社会”建设之间关系的关键，在于加强规划的科学制定和不折不扣落实，避免摊大饼式的放任发展模式；在于产业合理布局园区化发展，克服“村村点火、乡乡冒烟”的遍地开花式无序蔓延的现象；在于提倡建设紧凑型城镇，珍惜和节约每一寸土地；在于加强精细管理，高度重视保护生态环境。建管并重，切实转变发展方式，避免重蹈先建设后管理、先发展后调整、先污染后治理、先浪费后吃紧的粗放型发展路子。
4.处理好市场和政府“两只手”的关系。既要发挥市场机制对推进城镇化发展、合理配置生产要素的作用，又要发挥政府的调控管理作用。政府要按照自身的职能定位发挥其规划指导、维护秩序、营造环境、提供公共物品等作用，涉及县域城镇化进程中的经济发展问题，很好地把政府职能和市场机制功能结合起来，以形成促进县域城镇化发展的最大合力。
5.处理全省县域城镇化一盘棋与县县城镇化特色化的关系。推进县域城镇化发展，从全省的层面看，应该呈现出怎样的格局，达到怎样的目标，要有一个总的思路，要进行合力的空间布局。但从不同的县本身看，各自有各自的实际，这又要求发挥比较优势，体现特色。因此，要把二者结合起来，县域优势的发挥和特色的体现，要符合全省的总体布局和思路，而全省的思路要以各县的优势和特色为依据。
作者简介：王建国，男，半岛官网入口网页版登录城市发展研究所所长，研究员。
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