中部区际保障农民工权益法律支持系统研究
2006-03-09
来源：载入郑州大学出版社《第
作者：李宏伟
【字体：大中小】
一、农民工——实现中部崛起的重要力量
“农民工” 最初是指进入乡镇企业的农民，后来主要指数以万计的农民外出就业进城务工群体。农民工是职业上的称谓，是指从农村流动到城镇从事各种非农产业活动而获得工资收入，其经济和生活重心已从农村转移到城市，但身份仍是农民的那部分人。 据不完全统计，中部六省目前人口总数为3.71亿，其中农村人口近2.34亿，每年外出转移农民工6140多万人，每年的农村直接经济收入仅这一项就突破7000亿大关。现今中国农村，80%的家庭有人在外打工，这意味着有7到8亿人与农民工有直接经济关系，加之农村家庭与城市家庭的亲情联系，在当代中国有10亿以上的人口关系着农民工!农民工阶层的形成和发展已经成为中部崛起过程中不可或缺的重要力量!
(一)农民工的兴起，为解决“三农”问题开辟了一条有效途径
“三农”问题的“社会存在”决定了广大农民的“社会意识”，那就是引发了一轮又一轮的我国农村劳动力大规模流动与就业转移，出现了新兴的农民工群体。农民工为“三农”问题的解决找到了一条崭新的途径，做出了不可磨灭的独特贡献。首先它创造了新型的经济模式。这一模式，被经济学家称之为“劳务经济”；其次是冲破了城乡分割的樊篱，实现了剩余劳动力转移，优化了农村产业结构。
(二)农民工是全面建设小康社会实现中部崛起的重要生力军
“樱桃好吃树难栽”，小康社会等不来。农村劳动力转移对农村经济有着极大的促进作用，有利于增加农民收入和改善农民生活。7000多亿的直接收入，占了农民人均纯收入的40%。而去年下半年中部六省有将近2000万农民工返乡，仅河南省就有950万农民工返乡，其经济损失可想而知。农民工的打工收入不但提高了当地农民的消费水平，改善了他们的生活，增强了农村社会购买力，带动了建材业、建筑业、商业和小城镇的发展，而且还有利于推进农村产业结构调整和农业现代化的实现，有利于推进农村城镇化的进程。
(三)农民工是统筹城乡建设最可宝贵的人力资源
实现中部崛起加快全面建设小康社会的步伐的同时，大量的建设工程基础设施建设，大量的资本的流动以及大量的基础性的人工工作需要很多劳动力去完成。农民工所从事的岗位往往是城市当地的劳动者不愿意从事的，但又为城市的经济社会生活所必需，这种补缺性就业对城市是有益的，是维持城市正常运转所必需的。农村进城劳动力在城市就业，往往工资低且吃苦耐劳，用人单位使用他们物美价廉，节约成本，有利于提高经济效益。同时进城劳动力中有一些人具有一定的文化水平，专业职业技能，能与城镇中的一些素质不高的劳动力形成竞争。 这种竞争在一定意义上也能促进城市的创业，推动劳动力资源合理配制和中部地区劳动力市场的发育。
二、中部区际农民工权益保障存在的问题及原因分析
(一)农民进城务工主管部门不明确，职能部门之间缺乏配合，谁都可以管，结果是谁都不管
为农民工维权涉及多个部门，如建筑管理部门、劳动保障部门以及法院等司法部门，各部门的条条框框较多，又没有一个统一的法律制度予以规范，部门之间没有建立有效的联动机制，缺乏必要的配合。农民工身处城市社会，矛盾错综复杂，按归口管理原则，势必会有公安，劳动保障，卫生防疫，法院，司法局，城建等等多个部门管辖，实践证明，一旦发生紧急情况，部门之间推诿扯皮，观而不管。
(二)劳动关系主体不成熟，运行不规范，力量对比失衡；公力救济软弱不及，私利救济血痕累累
农民工对城镇就业和管理构成极大压力，后补缺位。农民工作为生产要素的权力和地位，直接取决于生产资料的需要，“以资为本”大于“以人为本”。
(三)农民工社会保障机制不健全，农民工为城市创造财富，却要以自己的土地作为担保
经调查，有90%的农民工没有社会保险及工伤保险，一旦受伤或者住院，他们只能依靠农村的责任田里的收入来保障。
(四)立法滞后、执法不到位、司法不衔接，农民工管理法规不完善
我国目前尚未形成一个相对完整的劳动者(包括农民工)权益保护的法律体系。一些城市政府和管理部门在保护农民工权益的执法过程中，存在城市主位倾向。由于农民工社会位置转换后处于弱势，他们已经失去了以前拥有的明确的身份归属和参与社会活动的正式组织依托，因此也就失去了这种组织的保护。这样就必然出现农民工权益受损的现象。
(五)地方政府领导机制运行失常，地方保护主义严重，农民工子女受教育权问题亟待解决
受GDP数字的影响，地方政府无不热心专注于招商引资，对于政府来说，纳税企业才是真正的上帝。农民工子女心理障碍严重，搞不好将来又是一个农民工。受户籍制度的影响，再加上教育资源的不均衡，农民工子女受教育权屡屡受到侵害。
(六)调查取证难，维权成本高
农民工大部分文化素质较低，与雇主之间多为临时性的劳动关系，特别是在建筑施工领域，他们之间仅有口头协议，没有建立规范的劳动合同，权益受到侵害以后，证据难以收集。一些省份法律援助经费还没有列入财政预算，有的虽列入预算了，但数额偏少，难以满足正常的法律援助工作需要，这也直接制约着农民工维权活动的顺利开展。
三、构建中部区际农民工权益保障的法律制度安排
法律手段是解决农民工权益保障的最为有力、有效的手段。中部六省农村人口众多，每年六省转移农村劳动力高达6100多万人，相当于一个湖北省的人口、江西省人口的近1.5倍、陕西省人口的近2倍。看看这些数字，我们就应该清醒地认识到，中部地区农民工这个群体维权的复杂性与紧迫性。
(一)以科学发展观的思想统领农民工维权的法律保障工作
党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。但从现实情况看，农民工在工资收入、劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、生活居住等方面存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。为维护农民工权益，必须准确理解科学发展观，确立以人为本观念，构建农民进城就业的平等权利制度，以科学发展观的社会主义法治理念为原则，让农民享有充分的发展机会，拥有平等的社会地位，加大现有劳动执法力度，建立健全覆盖全部劳动领域的劳动法律体系；积极给农民工营造健康的工作环境和心理环境。
(二)中部地区应建立一套为保障农民工权益联合行动的法理依据
建议中部六省联合签署《中部地区农民工权益保障联合行动框架协议》，作为中部地区联合维权的行动纲领。首先，签署这样一个共同的合作文件是符合上位法的要求和精神的。我国《宪法》第33条规定：国家尊重和保障人权；《国务院关于解决农民工问题的若干意见》也明确指出“三个建立”，即逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度等，即要求和鼓励地方政府积极探索农民工维权的新思路和新举措。所以在立法问题上不会产生所谓的区际法律冲突的。其次是以2006年4月发布的中央10号文件为标志，中部崛起战略已实施3年，同样，农民工维权工作也进行了三年，但这三年是各个省份各自为战，各搞一套，并没有象在经济领域那样共同合作共同崛起。例如中国中部投资贸易博览会就是中部六省经济领域联合作战很好的一个多赢的平台，难道说中部六省6000多万的一个弱势群体，而且是一个为中部崛起做出巨大牺牲巨大贡献的群体不值得我们去联合维权吗？答案是肯定的。如果有了这样一个合作维权的纲领性文件，六省就可以依此进行相关立法、进行相关工作的沟通与协调，六股力量总比一股力量要强大的多。
(三)中部地区应增设专门的官方行政机构强化执法保障体系
如果我们的农民工兄弟找到我们的国家机关要求公力救济，由于没有那一个具体单位去具体司责哪一块具体问题，甚至牵涉到执法权限问题，那么农民工又将怎么办呢？在城里无依无靠，人生地不熟，其维权之路之坎坷、维权成本之高是可想而知的。张海超知道不知道郑州市有工会，他知道不知道郑州的工会可以帮他解决他的难题，还是他根本就不知道或是他知道但惟于“公权力”的强势而不敢去寻求？结果靠自己的力量和最令人心痛的手段去拯救自己的命运!“事实胜于雄辩”，我们这么庞大的国家机器以及运转高效的公权力，而对弱势群体的悲剧的频频发生总是慢了半拍，总是进行所谓的事后救济!我们要打破这种私利救济的思维逻辑，赋予他们能够运用公权力的救济手段去保护他们自己的合法权益。所以，进一步加大对农民工合法权益的维护力度，关键是有法必依、执法必严，打破地方保护主义，加大经费投入，增设机构和人员编制，建议设立专门的行政机构，赋予其行政执法职能，建立长效机制，明确农民工进城务工主管部门，统筹考虑农民工的相关问题。
(四)建立中部地区农民工信息服务管理系统
建议建立中部一体化农民工信息服务管理系统，包括面向政府管理机构的农民工信息管理系统和面向农民工的信息服务系统。农民工信息管理系统包括：1.农民工流出信息管理系统；2. 农民工流入信息管理系统；3. 农民工计划生育管理系统；4. 农民工救助管理系统。农民工的信息服务系统包括：1. 农民工外出就业服务系统；2. 农民工返乡创业服务系统；3. 农民工职业培训服务系统；4. 农民工权益维护服务系统；5. 农民工社会保障服务系统；6. 农民工子女入学服务系统；7. 农民工生活文化服务系统；8. 农民工土地流转服务系统。
(五)中部应建立统一协调的社会保障法律体系
建议养老保险方面，建立中部地区“一卡通”制度，在中部六省范围内可以自由流转。实行统一的“便民工资卡”制度，在中部地区内通存通兑，有效地改善农村金融支付结算环境。关于医疗保险方面，建议建立“新农合”与农民工医疗保险关系衔接制度，已经参加过“新农合”的农民工不用再参加医疗保险，也可以给用人单位节省一些费用。从而进一步建立中部六省统一的医疗报销结算机制。
(六)建议中部地区应大胆尝试改革户籍制度
2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》就规定：健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益；推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。所以，建议我们中部地区尝试取消农业和非农业户口分类，开放户籍管理，给予农民工同等待遇。中部地区应在全国率先进行大胆的户籍制度及其相关政策的改革，统一协调颁布地方性法规，取消农业和非农业户籍分类，建立以居住地为基础的户籍制度。
(七)建立协调统一的司法保障体系
建议中部六省在中级法院和基层人民法院设立专门审判庭——劳动法庭，由专门机构负责快立、快审、快执。对于农民工起诉的案件一律缓交诉讼费。建议六省高级法院联手协调建立一套审理农民工案件的特别程序，将诉讼调解与诉讼外调解进行有机的结合，并把我国的法律援助制度衔接到调解程序中来，打破案件受理后冗长繁琐的程序规定，在法院劳动法庭成立农民工案件调解中心，简称农调中心，由它在受案后及时通知当事人进行调解，调解不成的及时开庭判决，并对这类案件的审限做出特别规定。同时建立一套农民工案件的执行协调配合机制，对于在中部地区内需要执行的案件，六省法院可以联合集中行动等。鉴于仲裁费、律师费是制约农民工维权的重要因素，建议规定：劳动者提出劳动争议仲裁或者诉讼，因此产生的仲裁、诉讼和律师费以及其采取法律手段维护自己权益的其他必要费用，由败诉的用人单位支付，部分败诉，部分承担，以加大违法者支出的成本，维护弱者的权益，促进社会公平。
万物皆规律，有法天下和。中部六省切实维护农民工兄弟合法权益的重要步骤就是如何贯彻落实好目前现有的地方性法规、规章，在国家没有出台统一的《农民工权益保障法》的情况下，中部六省在不违背上位法规定的同时，发挥各自的优势，建立统一协调的具体的操作机制，建立一套区际的工作制度安排，这才是为农民工维权的上上策，才能将农民工维权工作常态化、制度化。
作者简介：李宏伟，男，半岛官网入口网页版登录法学研究所助理研究员。
“农民工” 最初是指进入乡镇企业的农民，后来主要指数以万计的农民外出就业进城务工群体。农民工是职业上的称谓，是指从农村流动到城镇从事各种非农产业活动而获得工资收入，其经济和生活重心已从农村转移到城市，但身份仍是农民的那部分人。 据不完全统计，中部六省目前人口总数为3.71亿，其中农村人口近2.34亿，每年外出转移农民工6140多万人，每年的农村直接经济收入仅这一项就突破7000亿大关。现今中国农村，80%的家庭有人在外打工，这意味着有7到8亿人与农民工有直接经济关系，加之农村家庭与城市家庭的亲情联系，在当代中国有10亿以上的人口关系着农民工!农民工阶层的形成和发展已经成为中部崛起过程中不可或缺的重要力量!
(一)农民工的兴起，为解决“三农”问题开辟了一条有效途径
“三农”问题的“社会存在”决定了广大农民的“社会意识”，那就是引发了一轮又一轮的我国农村劳动力大规模流动与就业转移，出现了新兴的农民工群体。农民工为“三农”问题的解决找到了一条崭新的途径，做出了不可磨灭的独特贡献。首先它创造了新型的经济模式。这一模式，被经济学家称之为“劳务经济”；其次是冲破了城乡分割的樊篱，实现了剩余劳动力转移，优化了农村产业结构。
(二)农民工是全面建设小康社会实现中部崛起的重要生力军
“樱桃好吃树难栽”，小康社会等不来。农村劳动力转移对农村经济有着极大的促进作用，有利于增加农民收入和改善农民生活。7000多亿的直接收入，占了农民人均纯收入的40%。而去年下半年中部六省有将近2000万农民工返乡，仅河南省就有950万农民工返乡，其经济损失可想而知。农民工的打工收入不但提高了当地农民的消费水平，改善了他们的生活，增强了农村社会购买力，带动了建材业、建筑业、商业和小城镇的发展，而且还有利于推进农村产业结构调整和农业现代化的实现，有利于推进农村城镇化的进程。
(三)农民工是统筹城乡建设最可宝贵的人力资源
实现中部崛起加快全面建设小康社会的步伐的同时，大量的建设工程基础设施建设，大量的资本的流动以及大量的基础性的人工工作需要很多劳动力去完成。农民工所从事的岗位往往是城市当地的劳动者不愿意从事的，但又为城市的经济社会生活所必需，这种补缺性就业对城市是有益的，是维持城市正常运转所必需的。农村进城劳动力在城市就业，往往工资低且吃苦耐劳，用人单位使用他们物美价廉，节约成本，有利于提高经济效益。同时进城劳动力中有一些人具有一定的文化水平，专业职业技能，能与城镇中的一些素质不高的劳动力形成竞争。 这种竞争在一定意义上也能促进城市的创业，推动劳动力资源合理配制和中部地区劳动力市场的发育。
二、中部区际农民工权益保障存在的问题及原因分析
(一)农民进城务工主管部门不明确，职能部门之间缺乏配合，谁都可以管，结果是谁都不管
为农民工维权涉及多个部门，如建筑管理部门、劳动保障部门以及法院等司法部门，各部门的条条框框较多，又没有一个统一的法律制度予以规范，部门之间没有建立有效的联动机制，缺乏必要的配合。农民工身处城市社会，矛盾错综复杂，按归口管理原则，势必会有公安，劳动保障，卫生防疫，法院，司法局，城建等等多个部门管辖，实践证明，一旦发生紧急情况，部门之间推诿扯皮，观而不管。
(二)劳动关系主体不成熟，运行不规范，力量对比失衡；公力救济软弱不及，私利救济血痕累累
农民工对城镇就业和管理构成极大压力，后补缺位。农民工作为生产要素的权力和地位，直接取决于生产资料的需要，“以资为本”大于“以人为本”。
(三)农民工社会保障机制不健全，农民工为城市创造财富，却要以自己的土地作为担保
经调查，有90%的农民工没有社会保险及工伤保险，一旦受伤或者住院，他们只能依靠农村的责任田里的收入来保障。
(四)立法滞后、执法不到位、司法不衔接，农民工管理法规不完善
我国目前尚未形成一个相对完整的劳动者(包括农民工)权益保护的法律体系。一些城市政府和管理部门在保护农民工权益的执法过程中，存在城市主位倾向。由于农民工社会位置转换后处于弱势，他们已经失去了以前拥有的明确的身份归属和参与社会活动的正式组织依托，因此也就失去了这种组织的保护。这样就必然出现农民工权益受损的现象。
(五)地方政府领导机制运行失常，地方保护主义严重，农民工子女受教育权问题亟待解决
受GDP数字的影响，地方政府无不热心专注于招商引资，对于政府来说，纳税企业才是真正的上帝。农民工子女心理障碍严重，搞不好将来又是一个农民工。受户籍制度的影响，再加上教育资源的不均衡，农民工子女受教育权屡屡受到侵害。
(六)调查取证难，维权成本高
农民工大部分文化素质较低，与雇主之间多为临时性的劳动关系，特别是在建筑施工领域，他们之间仅有口头协议，没有建立规范的劳动合同，权益受到侵害以后，证据难以收集。一些省份法律援助经费还没有列入财政预算，有的虽列入预算了，但数额偏少，难以满足正常的法律援助工作需要，这也直接制约着农民工维权活动的顺利开展。
三、构建中部区际农民工权益保障的法律制度安排
法律手段是解决农民工权益保障的最为有力、有效的手段。中部六省农村人口众多，每年六省转移农村劳动力高达6100多万人，相当于一个湖北省的人口、江西省人口的近1.5倍、陕西省人口的近2倍。看看这些数字，我们就应该清醒地认识到，中部地区农民工这个群体维权的复杂性与紧迫性。
(一)以科学发展观的思想统领农民工维权的法律保障工作
党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。但从现实情况看，农民工在工资收入、劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、生活居住等方面存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。为维护农民工权益，必须准确理解科学发展观，确立以人为本观念，构建农民进城就业的平等权利制度，以科学发展观的社会主义法治理念为原则，让农民享有充分的发展机会，拥有平等的社会地位，加大现有劳动执法力度，建立健全覆盖全部劳动领域的劳动法律体系；积极给农民工营造健康的工作环境和心理环境。
(二)中部地区应建立一套为保障农民工权益联合行动的法理依据
建议中部六省联合签署《中部地区农民工权益保障联合行动框架协议》，作为中部地区联合维权的行动纲领。首先，签署这样一个共同的合作文件是符合上位法的要求和精神的。我国《宪法》第33条规定：国家尊重和保障人权；《国务院关于解决农民工问题的若干意见》也明确指出“三个建立”，即逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度等，即要求和鼓励地方政府积极探索农民工维权的新思路和新举措。所以在立法问题上不会产生所谓的区际法律冲突的。其次是以2006年4月发布的中央10号文件为标志，中部崛起战略已实施3年，同样，农民工维权工作也进行了三年，但这三年是各个省份各自为战，各搞一套，并没有象在经济领域那样共同合作共同崛起。例如中国中部投资贸易博览会就是中部六省经济领域联合作战很好的一个多赢的平台，难道说中部六省6000多万的一个弱势群体，而且是一个为中部崛起做出巨大牺牲巨大贡献的群体不值得我们去联合维权吗？答案是肯定的。如果有了这样一个合作维权的纲领性文件，六省就可以依此进行相关立法、进行相关工作的沟通与协调，六股力量总比一股力量要强大的多。
(三)中部地区应增设专门的官方行政机构强化执法保障体系
如果我们的农民工兄弟找到我们的国家机关要求公力救济，由于没有那一个具体单位去具体司责哪一块具体问题，甚至牵涉到执法权限问题，那么农民工又将怎么办呢？在城里无依无靠，人生地不熟，其维权之路之坎坷、维权成本之高是可想而知的。张海超知道不知道郑州市有工会，他知道不知道郑州的工会可以帮他解决他的难题，还是他根本就不知道或是他知道但惟于“公权力”的强势而不敢去寻求？结果靠自己的力量和最令人心痛的手段去拯救自己的命运!“事实胜于雄辩”，我们这么庞大的国家机器以及运转高效的公权力，而对弱势群体的悲剧的频频发生总是慢了半拍，总是进行所谓的事后救济!我们要打破这种私利救济的思维逻辑，赋予他们能够运用公权力的救济手段去保护他们自己的合法权益。所以，进一步加大对农民工合法权益的维护力度，关键是有法必依、执法必严，打破地方保护主义，加大经费投入，增设机构和人员编制，建议设立专门的行政机构，赋予其行政执法职能，建立长效机制，明确农民工进城务工主管部门，统筹考虑农民工的相关问题。
(四)建立中部地区农民工信息服务管理系统
建议建立中部一体化农民工信息服务管理系统，包括面向政府管理机构的农民工信息管理系统和面向农民工的信息服务系统。农民工信息管理系统包括：1.农民工流出信息管理系统；2. 农民工流入信息管理系统；3. 农民工计划生育管理系统；4. 农民工救助管理系统。农民工的信息服务系统包括：1. 农民工外出就业服务系统；2. 农民工返乡创业服务系统；3. 农民工职业培训服务系统；4. 农民工权益维护服务系统；5. 农民工社会保障服务系统；6. 农民工子女入学服务系统；7. 农民工生活文化服务系统；8. 农民工土地流转服务系统。
(五)中部应建立统一协调的社会保障法律体系
建议养老保险方面，建立中部地区“一卡通”制度，在中部六省范围内可以自由流转。实行统一的“便民工资卡”制度，在中部地区内通存通兑，有效地改善农村金融支付结算环境。关于医疗保险方面，建议建立“新农合”与农民工医疗保险关系衔接制度，已经参加过“新农合”的农民工不用再参加医疗保险，也可以给用人单位节省一些费用。从而进一步建立中部六省统一的医疗报销结算机制。
(六)建议中部地区应大胆尝试改革户籍制度
2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》就规定：健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益；推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。所以，建议我们中部地区尝试取消农业和非农业户口分类，开放户籍管理，给予农民工同等待遇。中部地区应在全国率先进行大胆的户籍制度及其相关政策的改革，统一协调颁布地方性法规，取消农业和非农业户籍分类，建立以居住地为基础的户籍制度。
(七)建立协调统一的司法保障体系
建议中部六省在中级法院和基层人民法院设立专门审判庭——劳动法庭，由专门机构负责快立、快审、快执。对于农民工起诉的案件一律缓交诉讼费。建议六省高级法院联手协调建立一套审理农民工案件的特别程序，将诉讼调解与诉讼外调解进行有机的结合，并把我国的法律援助制度衔接到调解程序中来，打破案件受理后冗长繁琐的程序规定，在法院劳动法庭成立农民工案件调解中心，简称农调中心，由它在受案后及时通知当事人进行调解，调解不成的及时开庭判决，并对这类案件的审限做出特别规定。同时建立一套农民工案件的执行协调配合机制，对于在中部地区内需要执行的案件，六省法院可以联合集中行动等。鉴于仲裁费、律师费是制约农民工维权的重要因素，建议规定：劳动者提出劳动争议仲裁或者诉讼，因此产生的仲裁、诉讼和律师费以及其采取法律手段维护自己权益的其他必要费用，由败诉的用人单位支付，部分败诉，部分承担，以加大违法者支出的成本，维护弱者的权益，促进社会公平。
万物皆规律，有法天下和。中部六省切实维护农民工兄弟合法权益的重要步骤就是如何贯彻落实好目前现有的地方性法规、规章，在国家没有出台统一的《农民工权益保障法》的情况下，中部六省在不违背上位法规定的同时，发挥各自的优势，建立统一协调的具体的操作机制，建立一套区际的工作制度安排，这才是为农民工维权的上上策，才能将农民工维权工作常态化、制度化。
作者简介：李宏伟，男，半岛官网入口网页版登录法学研究所助理研究员。
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