涉诉信访的困境与出路探析

一、涉诉信访的实质及成因

涉诉信访不是制度上的专门概念和学术上的专门术语，它是最高人民法院2004年4月在全国涉诉信访工作会议上首次提出的，以与“涉法信访”相区别。涉诉信访专指那些应当被人民法院受理的纠纷或已经进入诉讼、执行程序的案件中的利害关系人对法院的作为、不作为或者生效裁判，申请再审或提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法由人民法院处理的活动。［1］涉法与涉诉不是并列关系，涉诉信访是涉法信访的一部分，概念大小的顺序依次是信访→涉法信访→涉诉信访。涉诉信访也不等同于申诉，它比申诉含义广，它的主体事项是申诉但不限于申诉，因为按照传统用法，申诉与申请再审同义。涉诉信访事项涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风、法官的工作态度与工作方法、司法礼仪等方面存在的问题。当事人对法官违法、犯罪行为的投诉、控告和检举，是非典型意义上的涉诉信访。质言之，涉诉信访是打破审判级别管辖或者职能管辖的与诉讼有关的申诉与控告，是以牺牲程序正义为前提对实体正义进行救济的制度设计。从信访事项的角度，可将涉诉信访分为两大类(针对裁判内容的信访和针对法官的信访，以前一类居多)，具体包括四种情况：(1)判决确实存在错误，当事人信访符合再审的法定事由；(2)判决并无不当，但当事人基于自身认识水平的限制不认同判决的内容；(3)判决本身并无错误，当事人无理缠诉；(4)当事人认为法官的行为影响了案件的公正审理。案件审结后败诉方不服法院判决而进行信访是比较普遍的涉诉信访类型，但近年来涉诉信访有了新的发展趋势，即案件还在诉讼中当事人就开始信访，目的是向法官施加压力，促使法官公正审判或者作出有利于自己的判决。涉诉信访的运行逻辑可以简单表达为：司法裁判→当事人不服→信访→司法权再次启动或者追究法官责任。涉诉信访类似于我国古代的直诉制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受诉官司和申诉程序之范围，直接向最高统治者陈诉，它是一种与法定的复审复转制度相区别的非正常程序的申诉制度。涉诉信访本应是低廉的纠纷解决渠道，但现实中其成本变得比诉讼还昂贵。

涉诉信访的主要成因可归结为以下六个方面：(1)人民法院作为维护社会正义的最后一道防线，事实上成了各种社会矛盾的聚集点，在这种情况下，涉诉信访量大有一定的客观必然性。(2)我国行政体制、司法体制和信访体制尚不健全，如法院在人事任免和经费拨付上依附于行政机关而易受地方利益和地方长官意志影响，信访机构履行职能不到位等。(3)正当法律程序制度缺失。正当法律程序的功能主要体现在两个方面，一是防止司法专断和司法腐败，促使法官发现案件真相和准确适用法律，确保裁判公正无偏；二是通过一种看得见的正义的程序，推导出一个正确的裁判结论，使当事人对该裁判结论口服心服。我国现行诉讼法缺少正当法律程序所要求的许多基本制度，过多地体现了“有错必纠”的实体正义原则，在刑事、民事和行政三大诉讼法中都设置了当事人可以到法院信访的条款，却未规定必要的限制。这些设计与追求实体正义的立法理念有关，但无疑过于理想化了，导致程序制度上的重大缺陷：一是当事人的权利义务经由终审判决仍然处于不确定状态，二是使当事人陷入无限地申诉和上访的怪圈中。(4)非诉行政执行案件中行政矛盾的转移。一些地方政府在作出具体行政行为时工作方法简单，引发诸多矛盾。行政机关申请人民法院执行该具体行政行为后，矛盾转移到法院。(5)个别法官能力、素质低下，裁判不公或司法腐败。(6)信访责任追究不当。实践中，一些法院对于有信访迹象的案件，谁都不愿立、不愿管，造成了新的立案难。即使立了案，为了不产生信访，一些法官也会在裁判时久调不决、执行中久执不结。个别法院对信访案件的“特事特办”、“拿钱买稳定”等做法，则给了当事人“信访不信法”的不良导向。

二、过度信访的后果及困境

信访工作做得“越好”信访量越大已经是不争的事实。笔者认为，和谐是“和而不同”而非“一团和气”，涉诉信访不是“没有”就最好，而是总量适当、类型结构合理才最好，因为当事人不可能对审判者和审判结果百分之百地满意。我国诉讼法规定引起再审有三种途径，即当事人申请再审(申诉)、检察机关抗诉再审、法院依职权再审，其中当事人申诉是最为主要和常见的一种途径，它为另外两种途径提供材料来源。但现行法律对于再审的程序规定比较简略，存在不少弊端，如对再审主体、时间、次数、审级、理由等缺乏限制而损害了裁判的既判力和应有的权威，导致了司法资源的浪费、诉讼秩序的混乱和诉讼效率的低下。

不加限制的涉诉信访带来了严重的后果：(1)销蚀了司法权。涉诉信访是个人力图通过向司法机关直接诉求来实现个案公正，其在追求实体正义时忽视了程序正义；它摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼的拖延之弊；它把获得救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成行政干预司法的恶果。涉诉信访与司法制度之间复杂的牵涉关系，导致其实际社会效果并不理想。［2］面对信访压力，法院办案要强调法律效果与政治效果的统一，这两种效果在终极意义上和理想状态下是一致的，但在复杂的现实中往往不一致，在宏观上和长期考量上是一致的，在微观上和个案的短期考量上又很可能是矛盾的。在一时兼顾不了、冲突显著而必须舍弃一方的时候，究竟该舍弃谁？这是不容回避的问题。我们正在努力建设法治国家，这个大方向已经确定，那么首先要做的就是司法机关向法律理性的回归。法官应以法律效果为前提，从争议的根本解决出发去考虑社会效果，社会不能对他们苛责太多。(2)弱化了司法权威。司法权威是法治权威即法律至上理念在司法领域的体现和延伸，要靠三个要素(即体制要素、制度要素和人的要素)来保证。面对涉诉信访的压力，“法官无上司”的法治原则不再有效，司法程序的正当性和安定性以及生效判决的强行性和不可变更性发生了动摇。(3)诱发法官规避审判职能等不良行为。对于某些涉及国家政策变化、政府行为、法无明文规定等事项的案件，个别法官在立案时发现所涉纠纷有可能激化而有信访的潜在可能性时，往往不予立案，规避责任。(4)耗费巨大的社会资源。信访者由于各种原因一般都会经历“上访，失败，再上访，再失败”的恶性循环，从而要耗费巨大的财力与精力，法院也要花费大量的人力、物力、财力来做说服、劝返与息诉工作。基于以上分析，涉诉信访面临的主要困境可以归结为三个方面，即如何既通过程序规范人们的信访行为，又使人们不去规避这种程序；如何建立涉诉信访的快速解决机制和案件识别机制；如何规制不法信访行为。［3］

三、走出涉诉信访困境的主要措施

涉诉信访既然仍有存在的现实意义，那么使其诉讼化、规范化和法制化就是化解其目前困境的必然选择。具体应采取以下八个方面的措施：(1)建立信访风险告知制度，避免信访者付出巨大信访成本。根据中国社会科学院于建嵘博士的调查，通过上访解决问题的几率只有千分之二。［4］(2)将涉诉信访纳入再审制度，兼顾解决“申诉难”与“终审不终”的矛盾。完善再审制度的目的之一是解决生效裁判的既判力受到严重冲击而缺乏终局性的问题，同时减少当事人对信访制度的依赖，鉴于这两个问题的解决存在着内在的紧张或两难处境，当事人申请再审的程序设计需要照顾到各个方面，不宜过于粗放而应趋于细致精巧。应将当事人针对生效裁判寻求救济的一部分行动“修整”或“驯化”为伴随着一整套程序性权利义务的法律行为，将其完全纳入诉讼制度框架内，从而与“涉诉”却又是“非诉讼”的申诉信访严格区别开来。为了在保障当事人正当诉讼权利的同时减少提起再审申请的随意性，应当贯彻“程序穷尽”原则，根据不同事由对原审未上诉的当事人提出再审申请作适当限制，防范当事人不穷尽现有程序而依赖非常规程序所带来的司法不经济现象。［5］(3)加强正当法律程序制度建设。正当法律程序制度要求诉讼程序包含独立的、不依附于实体法的正义价值即程序正义，程序正义为案件的处理结果提供了正当性基础，只要严格遵循了正当法律程序，任何结果都应该是可以接受的。诉讼程序实际上就是裁判结论所依据的“正确运算过程”，我国诉讼法缺少的就是这种正当法律程序制度。(4)强化释明制度。当事人除了通过庭前证据交换进行诉讼信息交流外，其与法官之间的纵向信息交流也需要制度保障，该制度即释明制度。“释明权”又称“阐明权”，最早出现于德国民事诉讼法典中，指在当事人的主张不明确、有矛盾或者不清楚、不充分，而当事人认为自己提出的证据已经足够时，法官依据职权向当事人提出事实及法律上的质问或指示，让当事人排除有矛盾的主张，澄清不清楚的主张，补充不充分的证据的权能。释明制度的诉讼价值取向是公正和效率。(5)强化判决书的说理性，建立判决书全面公示制度。涉诉信访所反映的问题在很大程度上是当事人与承办法官个人之间冲突与矛盾的体现，这种冲突与矛盾产生的原因主要是沟通不畅，而详尽的说理性判决是弥补沟通不畅的最有效措施，判决书全面公示制度则是对审判者非常有效的无形监督。(6)推行判后答疑制度，化解当事人的对立情绪。所谓判后答疑，是指判决生效后，如果当事人对裁判存有异议和疑问，原审法院须就裁判的程序适用、证据认定、裁判理由等问题向来访的当事人进行解释和说明，以使当事人服判息诉。判后答疑在审判过程中释明不够、裁判文书说理不足的情况下可以起到补充作用。陈桂明教授认为，司法信任危机的成因有二：一是审判质量上的原因，另一个就是公众对司法的不正当期待。当事人对判决的不满是客观的、现实的和普遍存在的，而当事人的不满又主要来自对判决的疑问得不到解释，因此，应强调判后答疑，将之与规范宣判结合起来，增加消解误会的环节。［6］(7)明确再审的标准和程序。我国现行三大诉讼法均未对再审次数作出明确规定，这给当事人反复上访提供了制度空间。再审判决应当是终审判决，再审只有一次。关于再审审查，应设立再审前听证程序，由有经验、与案件无利害关系的法官和专业人士组成再审案件审查小组，审查小组根据听证情况提请人民法院审判委员会决定是否再审。另外，应充分贯彻听证公开原则、保障当事人权利原则和听证过程简便、高效原则，以满足当事人解决问题的迫切需要。(8)改革法院经费保障机制，实行各级法院经费由中央或省级财政供给。应将解决法院经费保障问题作为司法体制改革的第一步，然后循序渐进，使审判者摆脱地方利益羁绊，增进国家范围内的法律信仰与和谐稳定。

参考文献

［1］柯阳友，杨春艳.涉诉信访与申诉、申请再审［J］.河北大学成人教育学院学报，2007，(3)：115—117.

［2］田晏.权利救济•司法理念•公民信访权——对涉诉信访的三维分析［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2006，(4)：10.

［3］史东洋.涉诉信访的程序性设计［J］.辽东学院学报，2006，(1)：1—3.

［4］于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果［J］.凤凰周刊，2004，(32).

［5］王亚新.民事审判监督制度整体的程序设计——以《民事诉讼法修正案》为出发点［J］.中国法学，2007，(5)：181—191.

［6］成永军.对我国民事再审启动主体制度存在问题的思考.河南师范大学学报(哲学社会科学版)［J］.2007，(4)：112—113.

作者简介：祁雪瑞，女，半岛官网入口网页版登录法学研究所副研究员。